• 2022/09/28

    来源: 南京日报

协同治理推动长江经济带生态环境保护

陈瑶  许敏

(作者分别为南京工业大学经济与管理学院副教授、教授)

长江经济带生态环境保护是关系中华民族发展全局和长远利益的大课题。国家“十四五”规划纲要提出,“全面推动长江经济带发展,协同推动生态环境保护和经济发展。”20226月,习近平总书记在四川宜宾三江口考察时强调,“保护好长江流域生态环境,是推动长江经济带高质量发展的前提,也是守护好中华文明摇篮的必然要求。”因此,必须切实把保护修复长江生态环境摆在压倒性位置,以协同治理为抓手全力推进长江生态环境保护,共抓大保护,不搞大开发,坚定不移推动长江经济带生态优先绿色低碳高质量发展。

 

远眺新济洲国家湿地公园,宛如长江中的绿宝石。董家训 摄

长江经济带生态环境保护取得明显成效

201615日,习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会。6年多来,长江经济带生态环境保护取得了转折性变化。

顶层设计与总体格局统筹推进。印发实施总领方案《“十四五”长江经济带发展实施方案》、构建专项规划和实施方案作为重要支撑,包括《“十四五”长江经济带综合交通运输体系规划》《“十四五”长江经济带湿地保护修复实施方案》《“十四五”长江经济带塑料污染治理实施方案》以及“十四五”时期嘉陵江和乌江流域重要支流系统生态环境保护与修复实施方案。

绿色发展引领示范作用持续增强。2021年,长江经济带优良水质比例达92.8%,两岸绿色生态廊道逐步形成。2021年长江经济带GDP总值达47万亿元,占全国的46.6%,比2015年提高1.4个百分点,对全国GDP的贡献值提高2.8个百分点。

体制机制逐步建立并不断完善。首部流域法《中华人民共和国长江保护法》正式实施,划定沿江11省市生态保护红线,全面推行河长制湖长制,印发《长江经济带发展负面清单指南(试行)》,完善国土空间管控体制机制。

长江经济带生态环境保护尚存在问题

不过,长江经济带生态环境保护尚存在一些亟待解决的问题。

生态环境污染问题突出。长江经济带污染排放总量大、强度高,2020年长江经济带废水排放总量占全国44.4%,废水中主要污染物化学需氧量、氨氮、总氮的排放量占全国排放总量40.9%47.8%46.0%。大气污染严重,重庆、成都、湖南、湖北空气质量均未达标。长江经济带结构性、布局性风险突出,沿江11省市化工产量约占全国46%;长江经济带重金属重点防范区面积接近全国50%,长江中下游近80%化学工业园区集中分布在长江干流,传统产业产能过剩矛盾仍然存在。水生态环境依旧严峻,部分支流域生态环境承载能力下降,湖库富营养化未有效控制,黑臭水整治、农业工业污水治理等成效仍需巩固。

地区发展政策协同较弱。长江流域从西向东横跨中国经济发展的三大区域,协同发展与产业转移协作取得一定成绩,但空间、经济与行政壁垒带来的条块分割以及上中下游发展水平的显著差距,使长江经济带区域发展不平衡仍旧明显。沿江上中下游地区同构现象愈加明显,依托长江黄金水道发展化工、重金属等重工业,产能过剩形势严峻,资源配置效率有待提升。尚未从区域战略层面对属地的法律法规、规划条例、监督考核等进行顶层设计,未有效引领沿江工业产业布局、上中下游能源战略、绿色发展定位,缺乏完善协调机制有效整合上中下游生态资源和生态利益。

法律法规贯彻执行不足。《中华人民共和国长江保护法》是我国首部全流域专门法,在资源保护、污染防治、生态修复等各方面建立了一系列硬约束机制。这部法律为长江流域的协调与治理作出了明确规定,但实践中存在立法执行困境。国家长江流域协调机制、长江流域地方协作机制是《中华人民共和国长江保护法》在流域综合管理体制的重大创新,但由于缺乏配套立法,且长江经济带“省际协议”法律效力不足,国家长江流域协调机制未能有效发挥功能,地方协作机制在实践中仍面临缺乏具体执行手段、执行效力不显著等问题。

管理部门职能交叉重叠。长江经济带以水资源保护为纽带,但行政管理主体多元,部门职责不清或交叉重叠等现象较为严重,难以有效整合目标和资源。仅长江水资源利用就涉及沿江11省市的水利、发改、环保、能源、海事、农业、交通、国土资源等多部门,由于不同行政管理主体的职能定位不同,长江经济带水资源保护出现分段管理、多头治理困境。流域职能交叉及分割管理还表现在长江经济带生态环境保护规划无法协调完善、水资源开发利用与水污染治理割裂严重、沿江上中下游岸线保护缺乏统筹机制、流域航道河道管理与生态资源利用存在冲突、流域生态信息缺乏统一监测和发布。

推动长江经济带生态优先绿色低碳高质量发展

贯彻落实“保护好长江流域生态环境,推动长江经济带高质量发展”等重要指示精神,建议以协同治理为抓手全力推进长江生态环境保护,坚定不移推动长江经济带生态优先绿色低碳高质量发展。

一是坚持导向性原则助力生态环境保护。坚持问题导向,了解长江经济带共保联治约束问题,找出生态环境保护政策法规、监管执法重点问题,探索流域生态利益补偿及生态产品价值实现机制,落实责任清单,推动体制机制改革创新。完善生态环境保护管理体系,共抓大保护,扎实推进长江经济带生态环境系统保护修复,深度开展长江流域生态环境治理等区域生态环境联合研究,为长江经济带绿色高质量发展积极打造绿色生态共保示范区,共同破解共性环境问题。

二是依托绿色能源联动发展健全地区协作制度。长江经济带各省域政府应以地方协作机制为依托,构建有效的区域数据大平台,统一协商制定长江经济带生态环境保护协作规划,基于沿江能源转型升级及产业去重化目标,共同编制长江经济带绿色能源联动发展规划,制定淘汰过剩及落后产能约束机制,积极推进长江流域生态环境治理统筹规划进程。同时长江经济带各省域政府应建立健全区域协作制度,就沿江工业能源联动升级与产业绿色发展的具体措施、监管体系、规范标准、惩处规则,协商或者共同制定可遵循的法规政策,积极落实长江流域保护和高质量发展的地方协作要求。

三是强化绿色项目形成生态环境保护合作载体。聚焦长江经济带生态环境保护重点任务,沿江11省市加强地方协作,共同谋划构建长江水资源利用、重点流域水污染防治、河道治理、岸线生态修复等系列生态环境保护绿色项目,抓好全流域项目规划、明确项目实施规范、深化项目推进机制,形成合作载体助力长江经济带生态环境保护协作机制的完善与落实。以绿色项目为切入点,搭建协同治理平台,鼓励社会资本参与长江经济带生态修复与环境保护的建设管理,完善绿色项目的多元化补偿机制,打造政府主导、社会参与的绿色项目利益共同体,构建长江经济带协同治理新模式。

四是提升长江经济带智慧治水与环境执法监督。充分运用物联网、大数据、云计算等新技术,联合长江经济带各省域国家重点实验室,优化长江经济带流域治理顶层设计,建立“长江流域环境大数据平台”,健全生态修复、协作共治机制,构建水治理立体监测体系,夯实科技支撑,为长江大保护及长江流域水生态安全治理提供智力支持。依托大数据平台,统一监测和发布长江流域水生态治理信息,缓解水治理部门各自为政、分割管理状态,提升长江流域环境联合执法监督力度,联合推动智慧治水生态修复工程,全力推动河长制,有效提升长江经济带河长治。

五是健全统筹协调与问责机制化解权限冲突。强化推动长江经济带区域协作组织统筹协调作用,建立健全生态环境保护政策、规划、项目制定协调机制,化解生态治理部门职责不清或交叉管理的权限冲突问题。深化各级领导干部对生态环境保护重要性和当地政府主体责任的认识,着力提高政府官员环境与发展综合决策能力。加强长江经济带生态环境保护领域监督执纪问责,畅通问责渠道、落实具体职责、开展信访抽查与专项督查,在综合施策、部门协同的同时,加大监管力度,通过生态环境保护绩效考核和问责机制的具体落实与推进,倒逼各项任务执行落到实处。