• 2022/02/24

    来源: 南京日报

加快推动长江经济带制造业有序转移

黄寰  王洪锦  张秋凤

(作者黄寰为成都理工大学商学院和数字胡焕庸线研究院教授、中国人民大学长江经济带研究院研究员、成都大学文明互鉴与“一带一路”研究中心研究员、博士生导师;王洪锦为四川创新区域经济研究院副院长;张秋凤为成都理工大学管理科学与工程专业博士生)

2020年底,习近平总书记提出,长江经济带要“引导下游地区资金、技术、劳动密集型产业向中上游地区有序转移”。20211225日,工信部、发改委等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》,提出“到2025年,产业转移政策环境更加完善,中西部、东北地区承接产业转移能力显著提升”的发展蓝图。长江经济带沿江11省市占据全国四成以上的经济总量,横跨东、中、西三大板块,涉及长三角、成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等多个重要经济区域。

促进长江经济带制造业有序转移,纵向上,区域内部按照产业链、供应链关系,开展内部上中下游产业转移,有利于形成创新合作模式;横向上,区域间基于自身特色产业、集群发展和转换成果,开展跨区域的产业转移和成果转换,有利于提高新形势下的制造业发展质量。可以说,加快推动长江经济带制造业有序转移,既是关乎全国产业体系纵深优化发展的现实需求,也是促进长江经济带实现高质量发展的关键路径。

 

长江南京段岸边产业转移后,变成了美丽的湿地公园。冯 摄

把握新时代发展趋势,加快推动长江经济带制造业有序转移

2014年中央确定促进产业转移和重点产业布局调整的政策措施以来,长江经济带沿江11省市制造业在横向跨区域转移、承接的进程不断加快,东部部分产业向中西部转移在政策引导和市场导向的双重作用下不断推进,承接规模日益壮大,中西部地区产业结构进一步优化,产业转移所产生的集聚带动效应成效显著、成果喜人。不过,长江经济带在新时代发展趋势下的长期发展同样也面临新问题。一方面是多个区域的产业同质化现象比较突出,如装备制造、汽车产业、电子制造等产业在产业链和供应链环节上分布过于普遍和集中,导致了无序的产业竞争和资源内耗。另一方面在产业转移进程初期,部分地区过于注重对产业转移承接带来的经济效益提升,忽视对生态环境的影响,导致部分高污染高耗能产业行业在中上游地区寻找到“避难所”,无序的产业转移伴随着污染转移、污染外溢等现象。党的十八大以来,国家对沿江高污染重化工等企业进行了整治,长江沿线生态恶化得以遏制。但部分地区历史“欠账”过多,环境修复难度较大;加上不断加码的环境规制力度,原本中上游地区低质量的产业转移和产业路径依赖难以为继,新兴环境友好型产业无法及时补位污染型产业,经济发展面临阻滞风险。

总体上看,新时期长江经济带发展亟待解决区域发展不平衡、创新改革不充分、新旧产业不协调等难题,在经济增长、生态环境、产业转型等方面找到新的支撑点和发力点。受国际经济下行和新冠肺炎疫情影响,我国经济发展的内外部环境正发生巨大变化,此次《关于促进制造业有序转移的指导意见》的发布,正是体现了我国“深入实施制造强国战略”指引下进一步统筹资源要素配置、创新探索新时期制造业发展格局的关键指引,加快推动长江经济带制造业有序转移,对维护全国产业链供应链稳定发展、带动优化全国生产力空间布局有着重要的意义。

探索制造业合作模式,加快推动长江经济带产业链升级换代

长江经济带各地区具有不同的产业梯度优势,推动长江经济带制造业有序转移必须要考虑不同地区不同行业的阶段特征和发展趋势,坚持“因业施策、因地制宜”的重要原则,对处于不同发展阶段及发展层级的区域,探索采取适宜的产业转移合作方式,提升多区域多产业融合转移深度。尤其是长江经济带上游地区在能源、矿产等方面具有突出的比较优势和市场潜力,并且在装备制造、航空航天等方面也有较好的产业基础,有利于推动多技术、高载能行业的转移合作。

近年来,长江经济带产业涌现出了一些新的产业转移的探索案例,比如“飞地经济”等模式,在安徽、湖南以及川渝等地已有一批飞地型经济园区的成功实践,作为跨省产业转移的重要载体,取得了较好的发展成效。应在现有基础上进一步总结有利于推动长江经济带制造业有序转移的模式创新方法,形成可推广可复制的经验借鉴以及相关的政策扶持措施,推动“飞地经济”等创新合作路径方式的探索实施,激发长江经济带通过制造业转移提升“产业造血”的内生动力。还应加快要素市场化改革,进一步释放长江经济带不同地区特色要素优势,促进长江经济带制造业有序转移,进而带动全产业链升级。

扶持生产型服务行业,加快推动长江经济带多产业配套协同

从供应链协同角度看,控制地区制造效率、粘性的关键因素是生产服务业。长江经济带下游地区制造业总体先于全国其他地区发展,产业转移的客观规律必将体现,但转移的程度和方向主要由市场选择而定。随着近年来长江经济带中上游地区劳动力、土地等要素成本的提升,其相对于东南亚地区的产业承接优势也在逐渐减弱,直接导致下游地区制造业倾向向外转移。

只有实现生产服务业和制造业的协同发展,才能有效推动长江经济带制造业的有序转移,在要素成本上升的条件下提升中上游地区制造业发展的效率和粘性,实现总体生产运行成本的稳定和降低,才能尽可能地扩大中上游地区承接制造业转移合作的市场空间。应重点围绕产业链供应链根植性、柔韧性,在优化营商环境的同时,着力扶持生产性服务业发展,构建聚集和培育生产服务业的孵化环境和专项经费。进一步推动下游地区生产服务业与制造业的协同转移,在土地、税收、审批等方面加大支持力度,推动在制造业转移承接地共建重大生产性服务业平台,积极探索针对生产性服务业园区招商、项目招商等新模式,引导建立与制造业产业链供应链各环节紧密协作的生产性服务体系,提升生活性服务业对制造业转移承接的适配性。

平衡经济发展与生态,加快推动长江经济带各区域生态补偿

近年来,中央着力推动长江经济带经济社会全面向绿色、生态发展方向转变,充分体现了新时期长江经济带开辟全国绿色发展主战场的使命担当。推动长江经济带制造业有序转移,一方面要严格按照生态环境管控要求,明确制造业转移“土地—产业—环境”准入负面清单,严肃产能置换,把控制造业转移的生态“门槛”要求。另一方面应注意将制造业转移与生态保护补偿制度相互结合。

推动制造业转移合作是多元化生态保护补偿的重要方式,而生态补偿制度的落实也是对制造业转移经济效益外部性进行主动调节、实现可持续发展的重要保障。目前长江经济带已在部分地区开展多形式、多区域和多层级的生态补偿先导试验,但受制于各地产业类型差异、补偿诉求差异、发展要素基础差异等,尚未建立具备高效性、普适性的生态补偿制度。下一步应深入探索和落实长江经济带跨区域、跨层级的生态补偿制度,制定生态价值评估体系。同时,建立政府顶层设计和介入干预机制,颁布相关生态友好型产业帮扶政策,支持各省(市)联合建立长江经济带生态保护基金,共同推动跨区域的生态补偿合作工作,支撑长江经济带生态建设和环境保护,为提升区域经济、生态双重效益提供保障。

深化跨区域交流协作,加快推动长江经济带多元化创新融合

产业转移既是转出地区对外开放融合、寻找发展空间的重要举措,也是承接地区吸收集聚发展要素、提升创新水平的重要机遇。长江经济带制造业转移不仅是产能的转移,更是科技创新成果的跨区域孵化和转移,加快产业链创新链的相互结合,发挥各地区优势构建更大范围的产业创新生态。

应充分发挥长江经济带制造业转移的技术溢出效应,强化承接地技术消化吸收能力,通过多元化、多层次的科技投入机制促进跨区域协同创新发展,联合攻克制约产业发展的核心技术难题,突破重大关键技术,推动重大成果转化及产业化,形成良好的产业创新协作关系,在合作中提升创新能力和水平,形成互利共赢的创新链,加快形成科技支撑产业发展、产业反哺科技创新的良性循环。