• 2021/05/27

    来源: 东方财富网

长江保护发展开启新篇章

王友保

(作者系安徽师范大学生态与环境学院教授、博士生导师,高级土壤修复工程管理师,高级环境治理工程管理师)

九龙治水一龙管江,《长江保护法》是我国第一部流域专门法律。它的施行,为长江流域的发展和保护立下了一整套规矩

长江是中华民族的母亲河,是我国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道,对于经济社会发展的支撑作用具有不可替代性。近年来,各类环境污染问题交织出现,加上水资源配置开发不合理,使长江流域的生态系统遭到严重破坏,长江经济带的发展受到严重影响。

长江保护,法治先行。作为我国第一部流域专门法律,《长江保护法》从31日起开始施行。它的出台对于贯彻落实党中央以人民为中心的发展思想和生态文明建设的战略部署,坚持全面依法治国,加强长江流域的资源保护和环境修复,实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展,具有重大意义,揭开了长江保护发展的新篇章。

填补法律空白,破解九龙治水

《长江保护法》实施之前,长江流域的生态保护存在着生态问题突出、管理体制协同性不够、现行法律适用性不强等一系列问题。

长江的干流、支流和湖泊形成的集水区域涉及东、中、西部19个省、市、自治区,蕴藏着丰富的水资源、野生动植物资源和矿产资源,承载着全国40%的经济总量。然而,伴随着长江流域经济的快速发展,渔业滥捕滥捞、工业三废排放、农业面源污染以及繁忙的航运等因素都不同程度地造成了长江水体质量下降、物种资源透支等后果。据统计,目前长江濒危物种接近300种,部分珍稀生物由于生境遭到破坏,种群数量急剧下降,如白鳍豚已于2007年被宣布功能性灭绝。日益凸显的生态问题,不仅会对长江流域的环境和资源造成深远影响,更直接关系到在此生活的群众的生活品质。

长期以来,长江流域的管理处于一种九龙治水的状态。一方面,长江上下游由于经济发展水平不同,各行政区在分段管理的过程中,难免出现诉求不一致的情况,在水资源的保护和利用上很难形成合力;另一方面,长江的航运、防洪、水资源调配、河道边土地规划、沿江各县市经济发展、企业排污监测等事务的管理涉及多个部门,在解决实际问题的过程中可能存在政出多门、多头管理的问题,影响工作的开展效率。

在《长江保护法》之前,涉及长江流域的法律法规有很多,虽然初步建立了长江流域的管理制度体系,但仍存在缺乏系统性、整体性和协同性的问题。这些法律法规授权于不同的中央部委或地方政府,在执行过程中可能出现法律打架的情况。另外,由于长江在地域跨度、产业规模、生态系统等方面的独特性,一般性涉水法律往往无法处理长江流域的特殊性问题。

可见,针对长江流域制定一部专门性法律,有助于协调跨部门、跨区域的统一管理,妥善处理各方面的利益关系,填补既有法律空白,系统开展长江的保护工作。这既是解决当下生态环境问题的当务之急,也是全面建设社会主义现代化国家的长远大计。

为长江保护发展立下整套规矩

梳理《长江保护法》的九章内容,建立流域协调机制、加强资源保护利用、多方联动依法治江等内容,都成为《长江保护法》落地生效的重要抓手。

第一,建立流域协调机制。本法明确提出要建立长江流域协调机制,并对该机制的职责内容、责任分工和相关措施等做出了具体说明,特别是对政府责任进行了全面系统的制度设计,将九龙治水变为一龙管江,为长江保护重大政策、规划的审议,跨地区、跨部门重大事项的协调,重要工作落实情况的督促检查等提供了法律依据。

第二,科学统筹系统规划。通过划定生态保护红线,控制取用水总量和污染物排放总量,制订生态环境分区管控方案和生态准入清单,设立自然保护地,划定禁航限航区域,划定禁止采砂区和禁止采砂期等规划和管控措施,把生产活动限制在环境承载能力之内,给自然留下休养生息的时间和空间,为长江流域的生态环境保护和绿色发展起到指导和约束的作用。

第三,加强资源保护利用。通过制定水量分配方案和调度计划,推进水库、堤防和蓄洪区建设,加强饮用水水源地和地下水资源的保护,使水资源的利用既满足经济发展的需求,又不影响生态环境质量。同时,加强对长江流域林地、草原、湿地等资源的保护和管理,开展水生生物完整性评价和珍稀物种救护工作,维护典型生态系统的功能和生物多样性,破解长江无鱼的困局。近年来,沿江各省市通过就地保护、迁地保护和人工繁育等手段,对长江流域的珍稀、濒危物种进行了严格的保护,取得了较为理想的效果。其中,位于宣城市的安徽扬子鳄国家级自然保护区,于2003—2020年分16次将508条人工繁育的扬子鳄放归野外。中国首部长江江豚保护地方性法规——《安庆市长江江豚保护条例》202111日起开始施行。《长江保护法》的出台,将进一步保障相关工作有法可依、深入推进。

第四,打好污染防治攻坚战。通过制定长江流域水环境质量标准和水污染物排放标准,控制总磷排放浓度和排放总量,提高城乡污水收集处理能力,加强农业面源污染防治,禁止固体废弃物的非法转移和倾倒,开展地下水环境风险评估等手段,转变过去粗放的经济发展模式,点、线、面结合改善环境质量,预防、控制、减少新的环境污染问题产生。

第五,坚决守护绿水青山。以自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合,开展生态环境修复工作。主要包括在长江流域重点水域禁止生产性捕捞和禁渔,实施河湖水系连通及河湖岸线修复,推进森林、草原、湿地修复,开展重点湖泊富营养化修复,建立野生动植物遗传资源基因库,防治水土流失,加快矿山的监督管理和生态修复等。自202071日起,长江流域重点水域开始实施全面禁捕,禁渔期10年。20213月,《巢湖综合治理三大工程实施方案》印发实施,计划在十四五期间,通过实施碧水、安澜、富民三大工程,稳步提升巢湖水质,将富营养化指数控制在55以下。从这些重大举措都可以看出,国家对保护和修复长江流域生态环境的重视和决心。

第六,铺好绿色发展底色。长江流域经济社会发展,要在树立绿色发展理念、制定绿色发展规划的前提下,明确产业技术创新、海绵城市建设、水产养殖管理、水运体系联通、航运设施升级及提倡绿色消费等绿色发展措施,建立绿色发展评估机制,推进长江流域的绿色发展。

第七,大力落实保障措施。加大财政投入和专项拨款,鼓励和支持长江流域生态环境的保护和修复工作;建立生态保护补偿制度,促进上下游平衡利益关系,共享保护成果,真正形成全流域发展合力;实行责任制和考核评价制度,监督各项工作的开展和完成情况,多措并举推进长江经济带的高质量发展。

第八,多方联动依法治江。《长江保护法》不是一部独立的法律,而是与现有水环境保护相关法律一脉相承、密切相关、互为补充,对其他相关法律法规未予以处罚的违法行为的范围、责任和相关法律后果做出了明确规定,增强了各领域执法的协同性。与《长江保护法》同时公布实施的《中华人民共和国刑法修正案(十一)》也新增了四项与长江保护有关的刑事责任。在此基础上,各地区、各部门通过联合执法,进一步增强了对违法行为的震慑作用,为长江流域生态环境的保护和修复构筑了较为完整的法治屏障。

一条河川一部法律是近现代水事立法的重要经验。目前,黄河流域高质量发展已经纳入十四五规划,有关黄河立法的相关研究和工作正在相继展开。《长江保护法》的立法模式、立法思路和执法方式,对于黄河等其他流域的立法工作具有重要的指导和借鉴作用。而这一法律中体现出的新发展理念,蕴含了丰富的中国智慧,也将为全球生态环境治理,特别是流域专门性法律的制定提供范本。