张丛林　　乔海娟

长江经济带横贯我国东部沿海到西部内陆的多个发展梯度，以共抓大保护推进长江经济带高质量发展进而实现我国经济社会发展提质增效，是长江经济带发展战略的目标导向。同时，长江上游经济带主要涉及重庆、四川、云南、贵州等省市，4省市占地面积、常住人口和经济总量分别占长江经济带的55%、33%和24%，既是长江经济带建设的难点区域，也是长江流域乃至全国的重要生态屏障区，事关我国生态文明建设全局。近年来，长江上游经济带生态环境保护工作取得了积极进展，但是距离水环境和水生态质量全面改善、生态系统功能显著增强的目标要求仍有一定差距，表现在废水排放总量较大、湖泊富营养化严重、水土流失和荒漠化凸显、水环境风险隐患突出、多种珍稀物种濒临灭绝等，生态环境治理体系不健全是其重要原因。

长江上游经济带生态环境亟待解决的问题。习近平总书记明确指出，治好“长江病”，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根。现阶段，长江上游经济带生态环境保护的主要矛盾已转变为人民对优质水资源、宜居水环境、健康水生态的更高层次需求与流域生态环境治理体系和治理能力不足之间的矛盾。在此背景下，长江上游经济带生态环境治理体系存在的问题包括：一是生态环境保护规划体系有待改进。各部门编制的流域/跨区域生态环境保护规划协调不畅，相关领域在“十三五”规划中缺少有力的生态抓手。二是多方参与的责任体系有待加强。不同层级政府机构的事权划分不够清晰，企业的生态环境保护主体责任落实不够，公众参与的范围和深度不足。三是生态环境保护资金投入机制有待健全。地方财政无法满足长江上游经济带生态环境保护巨大的资金需求，社会资本对生态环境保护领域的投入严重不足。四是跨区域、跨部门的生态环境保护协调机制有待完善。流域/跨区域机构的生态环境保护协调机制尚未形成，跨区域尤其是跨省协调力度有待加强。

推进长江上游经济带生态环境治理须“对症下药”。总体来看，长江上游经济带生态环境治理体系建设已进入攻坚期和深水区，过去单项突破或局部突进的改革方式已难以适应新形势的要求，必须针对病根、分类施策、系统治疗。长江上游经济带生态环境治理体系的完善方向是：从生态系统整体性和长江上游流域系统性出发，强化顶层设计、实施多元共治、完善市场机制、开展综合协调，共抓大保护、不搞大开发，为推动长江上游经济带生态环境根本好转、建设美丽中国提供有力制度保障。

首先，建立生态环境保护规划体系。一是编制生态环境保护“1+N”规划体系。制定长江上游经济带生态环境保护综合规划，明确有关各方在规划编制和实施中的重点任务；制定涉水生态空间管控、涉水生态保护修复、水污染防治、水资源利用、水生态环境风险防范等专业规划。二是准确把握“十四五”相关规划定位。“十四五”流域/跨区域生态环境保护相关规划需要污染减排和生态扩容同时发力，统筹水资源、水生态和水环境保护；规划编制从问题分析、目标制定、任务设计到项目筛选，要坚持山水林田湖草是一个生命共同体的科学理念，将“三水统筹”贯穿于全过程，分析和解决重点流域/跨区域涉水生态环境保护问题。

其次，构建多元共治的生态环境治理体系。一是健全政府领导责任。根据习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神、《长江经济带发展规划纲要》、有关部门和机构“三定”方案，结合各地区实际，分类细化流域/跨区域机构、有关省级行政区相关部门的责任清单，明确底线要求。二是完善企业主体责任。对在沿江地区设置的各类开发区和工业园区，强制建设高标准、全覆盖的污水处理系统，严格规范长江沿岸排污口设置，确保工业污水零直排；将企业执行排污许可制度情况纳入企业信用记录，对失信企业进行跨地区、跨行业、跨领域的联合惩戒。三是深化全民参与。由相关领域专家和社会组织代表等组成独立的咨询委员会，在公共决策、规划编制、政策制定、考核问责等方面为流域生态环境综合保护提供科学支撑；健全公示、举报、听证、舆论和公众监督等制度，合理利用各种媒体平台，扩展公众了解和参与生态环境管理决策的途径和方式。

再次，健全生态环境保护的资金机制。一是设立长江上游经济带生态保护修复基金。发挥财政资金撬动作用，吸引社会资本投入，实现市场化运作、滚动增值。采取债权和股权相结合的方式，重点支持长江上游环境污染治理、退田还湖、疏浚清淤、水域和植被恢复、湿地建设和保护、水土保持等项目融资，降低融资成本与难度。二是建立流域生态产品价值实现机制，让生态环境保护者在守住绿水青山的同时，能够收获金山银山。在生态环境整治完成后，将生态农业、生态工业、生态康养、生态旅游等生态友好型产业进行融合，锻造生态产业链。积极培育生态产业化经营主体，将现代生态产业与传统农林牧渔产业进行融合，发展“生态+”的新业态。三是建立流域生态产品市场交易机制。建立流域生态产品产权抵质押贷款、证券化、远期交易、股权交易等制度，激活生态产品市场；搭建流域生态产品交易平台，充分利用互联网、物联网、大数据等，降低生态产品生产、交易与消费成本。

最后，建立和完善生态环境综合治理保护协调机制。一是统一协调。协调流域/跨区域生态环境保护机构/机制及相关地方政府，进行长江上游经济带生态环境保护综合协商。二是统一监测。建立统一的流域生态环境监测网络，整合优化现有监测点位，按照统一标准开展监测，强化数据开放共享。三是统一监管。推进长江上游经济带山水林田湖草联合执法，加强行政执法与刑事司法的衔接，提高对生态环境违法行为的震慑力度。四是统一评估。以流域生态环境保护的相关法律、规划、政策等为依据，对有关各方开展绩效评估，强化评估结果运用。五是推进水污染防治“岸上水里”彻底打通。按照水质要求重新核算不同水域的纳污能力，查清长江上游经济带主要排污口的数量、位置，明确污染物类型及其排放来源，制定有针对性、分步骤的排污口整治方案，并与企业排污许可证核发相衔接，实现流域水污染联防联控。