李忠　　刘峥延

（作者单位：中国宏观经济研究院）

近日，中办、国办印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），这是习近平总书记提出绿水青山就是金山银山理念15年以来，首个将“两山”理论落实到制度安排和实践操作层面的纲领性文件。《意见》设计了“1+6”的制度框架，即一个总体要求加六大机制，构成了生态产品价值实现机制的“四梁八柱”。下一步，各地区各部门要遵循顶层设计，加大推进力度，因地制宜、分类施策，积极稳妥推进生态产品价值实现工作。

一、高度重视建立健全生态产品价值实现机制

建立健全生态产品价值实现机制是推动绿色转型的必然要求。随着我国进入高质量发展阶段，迫切需要大力发展绿色经济、培育绿色增长点。生态产品价值实现机制搭建起“绿水青山”与“金山银山”之间的桥梁，充分挖掘良好生态蕴含的经济价值，让生态成为重要的生产要素，使提供生态产品与提供农产品、工业产品和服务产品一样具有经济效益，依托生态优势发展生态农业、生态工业、生态服务业，推动生态产业化和产业生态化，培育绿色转型发展的新业态新模式，让良好生态环境成为经济社会可持续发展的有力支撑，带动生态地区和乡村地区走出一条生态优先绿色发展的新路子。

建立健全生态产品价值实现机制是满足人民日益增长的优美生态环境需要的必然要求。生态产品具有公共物品属性，过去我国生态环境保护主要靠政府投入，随着生态环境保护进入攻坚期，迫切需要发挥政府和市场的双重作用，充分调动政府、企业、公众各方面的积极性。建立健全生态产品价值实现机制，推动生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿，让保护生态环境变得“有利可图”，推动从“要我保护”向“我要保护”转变，形成源头治理的现代化环境治理体系，提升社会各界主动保护生态环境的思想自觉和行动自觉，激发生态环境保护修复的内生动力，更好保障优质生态产品供给。

建立健全生态产品价值实现机制有利于我国引领全球可持续发展。国际社会高度关注生态环境保护问题，我国要充分利用良好的制度优势和实践基础，成为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者。建立健全生态产品价值实现机制有利于我国率先走出一条生态环境保护和经济发展相互促进、相得益彰的中国道路，让良好生态环境成为展现我国良好形象的重要窗口，彰显大国担当，为守护好人类命运共同体提供中国方案。

二、准确把握生态产品价值实现机制的基本要求

《意见》着力破解“两山”转化的深层次体制机制障碍，丰富完善生态产品价值实现路径，推动形成具有中国特色的生态文明建设新模式，在工作推进中需重点把握四个基本要求。

（一）建立健全生态产品价值实现机制要求统筹处理好生态环境保护和经济发展的关系

生态产品价值实现是一种新的发展模式，必须秉持可持续发展理念，彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法。绿水青山是实现生态产品价值的前提和基础，没有良好的生态环境，生态产品的供给就无从保障，就更谈不上生态产品价值实现。因此，生态产品价值实现要强化生态环境保护的前提和基础地位，统筹推进山水林田湖草一体化治理，通过保护和修复生态环境不断增加生态产品供给，为生态产品价值实现奠定物质基础。生态产品价值实现要在保障自然生态系统休养生息的前提下，以绿色循环低碳的方式进行，协同推动生态环境保护和经济社会发展，合理挖掘绿水青山蕴含的经济价值。

（二）建立健全生态产品价值实现机制要求发挥政府和市场双轮驱动的作用

生态产品价值实现是一项系统工程，涉及各方面、多领域，必须充分调动全社会的积极性，充分发挥政府主导与市场运作的双轮驱动作用。政府主导一方面是政府要发挥优质生态产品供给主体作用，加强生态保护和修复力度，引导在全社会形成生态价值观，为生态价值转化提供良好基础；另一方面是政府通过转移支付和生态补偿等手段推动生态产品价值实现；同时，政府还发挥着生态产品交易机制的制定、政策的设计、相关制度安排以及市场监督和服务等作用。市场运作则是要发挥市场在优化资源配置中的决定性作用，解决效率问题，引入市场化运作机制是缓解财政压力、提高供给效率的有效手段，通过生态产品经营开发和生态资源权益交易等方式实现生态产品价值。

（三）建立健全生态产品价值实现机制要求积极探索大胆创新

生态产品价值实现是一项创新性工作，政策空白多、推进难度大，《意见》在六大机制的表述中共出现了14次“探索”，这就要求我们既要系统谋划、稳步推进，更要鼓励探索、支持创新。一方面，要坚持系统观念，做好顶层设计，明确尚待深化探索的方向、路径和举措。另一方面，要保护地方改革创新的积极性，允许试错、及时纠错、宽容失败，积极开展政策创新试验，选择不同生态要素类型、不同经济社会发展阶段、不同主体功能定位的地区，开展生态产品价值实现机制试点示范，及时总结经验教训，形成相关制度安排。

（四）建立健全生态产品价值实现机制要求社会多元主体共同参与

生态产品价值实现必须充分调动全社会的积极性，形成政府、企业、农民专业合作社、个人、金融资本和社会组织多元主体参与的价值实现体系。政府主要通过加大资金投入和制度供给推动价值实现；企业是生态产业经营和资源环境权益交易的重要主体，是市场化价值实现途径的主要参与者；农民专业合作社和村集体等通过开展社会化服务，将生产、销售、金融有机融合，是乡村生态产品价值实现的主力军；个人既可以参与保护生态环境获得收益和补偿，也可以通过资源使用权流转和自身经营参与价值实现；金融机构通过提供绿色金融服务，有效提高资源环境权益交易和生态产业发展的规模和效率；社会组织通过公益基金等方式开展生态保护公益性活动和环保宣传，参与生态产品市场化经营开发。

三、采取切实措施加快建立健全生态产品价值实现机制

为有序推进生态产品价值实现工作，《意见》提出了加强组织领导，推进试点示范，强化智力支撑，推动督促落实等保障措施。

（一）加强组织领导，形成工作合力

生态产品价值实现既是保护问题也是发展问题，涉及面广，需要加快建立部门间统筹协调机制和地方落实机制。一是部门间要形成整体合力。由国家发展改革委牵头统筹协调，各有关部门按照职责分工，制定完善相关配套政策制度。自然资源部、生态环境部、统计局等部门统筹开展生态产品调查监测和价值评价等工作，农业农村部、市场监督管理总局等部门统筹推动生态产品经营开发，财政部、生态环境部等部门推动健全生态产品保护补偿机制，财政部、银保监会、人民银行等部门加大绿色金融支持力度等。各部门要强化沟通协调，畅通信息渠道，通过召开定期联席会议、不定期召开部门协商会、工作推进会，及时通报情况，研究、协调重大事宜，落实有关行动，确保各项重点工作和关键任务顺利开展。同时，要将生态产品价值实现与各部门已开展的工作有机结合，如自然资源统一确权、生态保护补偿、绿色金融发展等。二是地方要推动制度精准落地。地方要按照《意见》要求，在守住生态环境保护底线前提下，充分发挥自身优势，研究吃透相关配套政策和制度，明确时间表、路线图、责任人，层层压实责任，分阶段、分领域推动工作精准落地见效，努力将生态优势转化为发展优势。

（二）推进试点示范，鼓励探索创新

试点是探索经验，示范是打造标杆。下一步要将统筹做好试点示范作为工作推进的重点抓手，扩大试点范围，及时总结经验做法，在试点成效显著的地区打造一批示范基地，不断在实践中完善制度。一是明确试点示范的范围。目前，长江经济带已经创建了浙江丽水、江西抚州两个试点，在生态环境系统保护修复、生态产品价值核算、生态产业化、产业生态化、绿色金融支持生态产品价值实现等方面取得了一些创新成果。下一步要将试点范围进一步扩大到全国，既可以结合区域重大战略，选择跨流域、跨行政区域具备条件的区域开展试点工作，也可以选择特色鲜明、基础条件好的城市开展试点。示范基地的选择可以不拘泥于行政单元，选择在某个领域取得显著成效的片区，进行打包推广。同时，鼓励省级层面结合地域特色，创建省级试点示范。二是尽快明确试点示范选择标准和程序。在试点示范选择方面，建议由国家发展改革委会同有关部门制定工作方案和遴选标准，由各省推荐试点示范入围名单，经筛选评比后形成一定数量的试点示范。三是及时总结推广经验做法。各地方要结合地方实际，重点在生态产品价值核算、供需精准对接、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等方面开展实践探索，定期将试点示范的标志性成果、典型经验做法报送国家发展改革委，由国家发展改革委联合相关部门制定推广经验清单，汇编典型示范案例，在全国范围内推广经验做法。国家层面适时组织召开现场会、专题会，促进交流经验、学习借鉴。

（三）强化智力支撑，培育人才队伍

生态产品价值实现涉及到生态环境、自然资源、产业发展、农业农村、绿色金融等多个领域，要取得突破性的机制改革创新成果，需要多个学科及专业领域的智力支持。在智库和人才建设方面，依托大学和国内知名科研院所，加强对生态产品价值实现和“绿水青山就是金山银山”理论研究。在有条件的大学设立“两山”理论学院，在国家级智库设立“两山”研究部门，重点围绕生态产品理论基础、生态产品价值核算、生态产品价值实现路径等重点问题，全面深化绿水青山就是金山银山理念的基础理论研究，培养一批既懂经济学、又懂生态学的复合型专业人才。在加强交流合作方面，国际上在生态系统服务价值核算、生态服务使用付费等方面已有一定基础，鼓励高校院所、科研机构定期举办国际研讨会、经验交流论坛等，互相交流研究成果，取长补短，加强合作，共同推进生态产品价值实现机制改革创新实现新突破。

（四）推动督促落实，强化责任担当

为推动各方面彻底转变发展思路，需要强化配套政策，激励引导形成全社会共同推动生态产品价值实现的良好氛围。一是完善政府考核。发挥考核“指挥棒”作用，将生态产品价值实现工作推进情况作为党政领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要内容，充分调动地方领导干部的积极性。二是加强制度保障。及时梳理现行法律、部门条例、相关政策文件等与《意见》存在不一致或是有矛盾冲突的内容，提出立改废释的意见建议。加快制定完善相关配套政策，加强对地方的政策和资金支持力度，通过设立生态产品价值实现中央预算内投资专项，实施生态产品价值实现重大工程，鼓励地方在保护和修复生态环境的基础上，推进生态产品价值实现，支持资金和政策向试点示范地区倾斜。三是建立工作评估制度。在国家层面建立工作评估机制，国家发展改革委会同有关部门、研究机构每年组织实施督导检查，对工作进展成效显著的地区加大政策支持力度，对工作进展滞后、创建成效较差的地区进行通报批评，强化动态管理，发现的重大问题及时向党中央、国务院报告。