• 2020/11/13

    来源: 中国环境报

长江流域环境司法正由惩治环境污染向强化生态资源保护转型

 

图为长江流域19802018630日环境案件(时间)分布。

 

图为19802018630日部分地区非法捕捞水产品案分布。

“2014年,长江流域环境纠纷案件量呈井喷式增长,达到1597件(较2013年翻了近三倍),之后继续攀升,20172019630日,案件总量达到了22557件(未包括行政司法案件)。近日,在中国环境司法2019年《绿皮书》《白皮书》见面会上,湖北经济学院法学院院长邱秋教授列出的一组数据引起与会者的关注。此外,19801990年案件量基本为零;19902010年仅以个位和十位数增长,她进一步解释道。

环境行政案件增加:地方经济发展与环境保护之间的矛盾不断凸显

2014年为什么成了长江流域环境纠纷案件量一个明显的关键转折点?

2014年以来,随着长江经济带建设国家战略的深入实施,长江流域的功能日趋复杂,生态环境保护与经济、社会发展等各种功能之间的竞争加剧,依附在这些功能上的多元利益冲突不断升级。同时长江流域各省份的环境保护意识不断加强,之前未通过司法途径解决的环境纠纷,逐步进入司法视野,邱秋介绍说。

长江流域跨越东、中、西部三大经济区,流域内的环境犯罪又呈现出哪些特点?

梳理长江流域三十多年来发生的刑事案件,邱秋认为,非法捕捞水产品罪是长江流域较为常见的环境犯罪,这也符合长江流域以水为纽带的生态环境特点。

从地域上看,浙江、江苏、重庆等地区的非法捕捞水产品罪案件数量较多。这一方面说明水产养殖业在该地区农业产业布局中占有较大比重,另一方面也反映了这些地区重视利用刑事手段打击非法捕捞行为。

但随着时间的推移,长江流域刑事案件发生领域也有所变化。

综合近三年来长江干流11省份发生的刑事案件,排名前五的分别为滥伐林木罪、非法捕捞水产品罪、非法占用农用地罪、盗伐林木罪、污染环境罪,数量分别为5514件、2999件、2935件、1758件、1625件,数据的变化也说明长江流域环境司法正在由惩治环境污染向强化生态资源保护转型。

邱秋同时指出,19802018630日,长江流域发生的环境行政案件仅为497件(占比4%)。但近些年,长江流域环境行政案件发生量较过去明显增加,其中云南、贵州、湖北、江苏、安徽等省份的行政诉讼案件数量较大,个别地区(如云南和安徽)甚至年均千件。

长江流域环境行政案件发生量的变化说明地方经济发展与环境保护之间的矛盾在不断凸显,行政主管部门既需要正确权衡发展与保护的关系,同时也要充分保护公民的合法权益。她强调道。

生态环境纠纷在司法解决途径上面临着传统诉讼的困境与约束

随着国家对运用司法手段保护长江流域生态环境的重视,长江流域内各级人民法院在保护流域生态环境和自然资源方面取得了较大的成绩,但仍存在不少问题。

长江流域是一个以水为纽带,连接上下游、左右岸、干支流的生态、经济、社会大系统,涉及水源、水质、水系、水路、水岸、水生态等多个层面的复杂联系。但流域内各地区贯彻整体性保护和绿色司法理念仍存在差异。

长期以来,一些地区环境纠纷难以进入司法审判程序,生态环境利益无法得到法律保护;在审判体制机制改革上还有很大的空间,生态环境纠纷仍旧被作为传统的民事纠纷、行政纠纷或刑事纠纷的一部分,在司法解决途径上面临着传统诉讼的困境与约束,邱秋强调说。

流域内环境司法体制机制亟需进一步理顺。中国环境司法发展研究课题组成员罗文君认为,长江流域传统的地域管辖联结点依然建立在地域管辖与行政区划高度统一的基础上,形成了行政辖区与司法辖区二合一的格局。

据介绍,目前地方各级人民法院以其所属的行政区划为审理地域界限,未能顾及流域生态环境的整体性和完整性,难以有效且全面地实现对流域、区域内的水、野生动植物、林木等构成的生态系统进行整体保护。

同时,由于长江流域生态环境纠纷案件的复杂性,流域内同案不同判,即裁判标准不统一的问题较为突出。

长江流域环境司法裁判文书样本研究表明,随着长江经济带国家战略的深化,越来越多的环境司法案件源于不断强化的环境司法与环境行政执法衔接机制。

此外,长江流域司法审判工作机制和审理规则尚不完善,一定程度上影响了流域司法裁判的权威性和公正性。

这主要体现在四方面:一是各地区的审判工作机制不统一。二是人民法院之间尚未形成流畅的司法协同机制。三是审判规则有待整合优化。四是各地区的环境司法规则创新意识不一致。罗文君进一步强调。

统一裁判标准,将流域内一定的环境纠纷集中至专门法院管辖

当前主要基于行政区划的环境资源案件管辖制度,既不符合长江流域生态系统的自然属性,也不利于整体生态环境的保护与修复,有必要进一步探索建立和实现长江流域多层次跨区域环境资源案件集中管辖制度,邱秋说。

目前,我国对跨行政区域纠纷处理机制尚无明确规定,尤其在处理长江流域刑事、民事、行政责任相互交织的复杂环境资源类案件时,分别在各属地法院起诉审理,难免会出现裁判尺度不统一、司法行为不一致等问题。

邱秋认为,设立长江专门法院可将原来分散在长江流域沿线各法院的环境资源案件进行集中,并进行案件类型化的审理和裁判,进而提高审判的质量和效率、统一裁判尺度。设立专门法院有利于建立法律统一适用的协调机制,有利于实现专业化审判。同时可选拔出一批拥有丰富环境资源案件审判经验的专业化法官,组建涉长江环境资源案件的专业化审判团队,并推行涉长江环境资源案件的专业化审判模式。

当前设立长江专门法院是否存在可行性?

多年来已有良好的实践样本,这为设立长江专门法院积累了一定经验,中国环境司法发展研究课题组成员王圣祥介绍说。

据介绍,在长江流域层面,最高人民法院第三巡回法庭大力推动区域环境资源审判协作,对长期困扰长江流域的跨省环境资源纠纷案件统一标准提供了重要参考。

具有跨省域管辖权的武汉海事法院也为设立长江专门法院积累了一定的审判实践经验。《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》明确,武汉海事法院负责审理从四川宜宾到江苏浏河口之间长江干线及支线水域发生的污染通海可航水域环境、破坏通海可航水域生态责任纠纷案件。

同时《湖北省高级人民法院关于环境资源审判模式与管辖设置方案的意见(试行)》规定,武汉海事法院负责审理湖北省内长江干线及支线水域水污染损害等环境民事公益诉讼案件,以及武汉海事法院管辖范围内长江干线及支线水域涉及水污染损害等环境保护的一审环境资源保护类民事案件。

依据上述规定,作为我国目前全国海事法院唯一可以审理跨行政区域管辖长江流域海事海商案件的武汉海事法院,已经审理了一些长江流域的环境资源案件,具有跨行政区域管辖、审判案件的经验,可以为设立长江专门法院提供参考。

此外在省级行政区域内的地方层面,江苏在全省范围内以生态功能区为单位,设立长江流域(南、北片)、太湖流域、洪泽湖流域、骆马湖流域等9家环境资源法庭,集中管辖由全省基层人民法院受理的环境资源案件。江西设立鄱阳湖环境资源法庭,湖南设立洞庭湖环境资源法庭,跨行政区划对环境资源案件进行集中管辖和专业化审理。

这些探索都在尝试实行行政区划和司法管辖适度分离的环境司法集中管辖制度,为长江专门法院的设立提供了有益的实践样本,有利于进一步推进解决环境资源审判主客场问题,有效破解地方保护主义,保障法律的统一实施。但探索长江专门 法院的设置还存在诸多挑战,还需要聚焦设置模式、管辖范围、受案范围等核心问题深入研究。邱秋就此表示道。

部分环境资源案件与海事法院的管辖权划分存在冲突与竞合

邱秋认为,当前,长江流域相关案件由海事法院集中管辖,但长江流域相关案件还涉及地方法院管辖,而且目前部分环境资源案件与海事法院的管辖权划分存在冲突与竞合。

她建议,应加强区域内各地方法院之间、海事法院之间、地方法院和海事法院之间的工作协调机制。对于区域内重大共性司法政策和司法事项,以及重大疑难复杂法律适用问题,由最高人民法院召集,相关法院参加,共同协商研究解决。

同时由于水体具有流动性,船舶等相关涉水资源也具有流动性、跨界性,长江流域环境纠纷往往具有跨界性,应建立与之相适应的审判机制,可以探索建立流域巡回法庭。

立法是司法的前提,司法是审判机关对立法的适用。长江流域水事务管理权分属中央15个部委、涉及76项职能,19个省级政府、涉及100多项职能,各部委、流域机构、地方政府之间存在着普遍和明显的职能重叠、职能交叉,不同部门各执一法,依法打架问题突出。

如《水法》《水污染防治法》存在区别,以及长江水道、航道交叉管理等现象。在以部门主导立法为特征的我国立法体系下,司法部门面临冲突的法律规范体系,会出现法律依据选择困境,导致同案不同判的情形,因此亟需解决法律适用冲突问题。邱秋表达了自己的担忧。

除重点加强流域涉水行政执法与司法之间的衔接协调外,还要进一步完善行政执法部门与司法部门之间的信息交流机制。罗文君认为,相关行政机关出于自身行政执法便利性和合法性考虑,会有选择性地留存或提供相关执法证据。各地各级人民法院的人财物管理曾长期由同级财政支持。换句话说,各地各级人民法院的司法活动常常会受到来自同级人民政府决策的不同程度影响。

因此,为减少信息不对称带来的沟通成本,司法部门应该加强与行政执法部门之间的区域信息共享平台建设,实行重大案件共享信息、联席会议等制度,逐步解决司法机关面临的环境案件信息获取不及时、证据收集难等问题。

当前,中国环境司法制度探索更多集中在实践层面,理性系统的绿色司法制度尚未真正形成。全国政协常委、中国法学会副会长吕忠梅在见面会上这样总结道。她期待在大家的共同努力下,突破影响环境司法健康发展的瓶颈因素,持续推动理论创新、实践创新、制度创新,促进环境司法制度的成熟定型。